PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA

1. Akuntabilitas Kinerja.

Pada dasarnya akuntabilitas kinerja merupakan perwujudan kewajiban suatu penyelenggaraan pemerintahan untuk mempertanggungjawabkan (keberhasilan/kegagalan) pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan dan sasaran periodik yang diukur dengan seperangkat indikator kinerja. Sjahruddin Rasul (2004) mengemukakan bahwa tujuan utama akuntabilitas kinerja pada unit-unit pemerintah meliputi dua hal mendasar yaitu : (a) peningkatan akuntabilitas publik instansi pemerintah, dan ; (b) peningkatan efisiensi, efektivitas maupun produktivitas kinerja organisasi pemerintah dan sekaligus meminimalkan peluang terjadinya korupsi, kolusi dan nepotisme.

Sistem akuntabilitas kinerja yang diterapkan di Indonesia (Inpres No 7 Th 1999) merupakan suatu tatanan, instrumen, metode pertanggungjawaban yang pada pokoknya meliputi tahapan perencanaan, pelaksanaan, pengukuran, dan pelaporan yang membentuk siklus akuntabilitas kinerja yang tidak terputus dan terpadu. Sistem akuntabilitas tersebut setidaknya memiliki 4 (empat) fase yaitu:

1) Penyusunan atau perencanaan rencana strategis

2) Pengukuran kinerja

3) Pelaporan kinerja

4) Pemanfaatan informasi bagi perbaikan kinerja secara berkesiambungan.

Perencanaan strategis merujuk kepada proses penentuan visi, misi, tujuan dan sasaran strategis organisasi, dan menetapkan strategi yang akan digunakan untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut dengan memperhitungkan faktor-faktor internal dan eksternal serta nilai-nilai yang ada pada lingkungan organisasi instansi. Perencanaan strategis ini merupakan costumer-driven strategic planning karena terfokus kepada keinginan dan kebutuhan masyarakat sebagai stakeholder utama. Setiap tahun perencanaan strategis tersebut dijabarkan kedalam rencana kinerja tahunan (annual performance plan) yang memuat seluruh target kinerja dalam satu tahun yang dituangkan dalam sejumlah indikator kinerja kunci (key performance indicators). Rencana kinerja tersebut merupakan tolok ukur untuk menilai (keberhasilan/kegagalan) penyelenggaraan pemerintahan untuk satu periode tertentu. Atas dasar rencana kinerja yang ada, instansi pemerintah menyusun Anggaran Berbasis Kinerja (performance-based budget). Anggaran berbasis kinerja tersebut merepresentasikan hubungan antara aspek keuangan dari seluruh kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dengan sasaran strategis dan indikator kinerja dalam rangka pencapaian visi dan misi organisasi pemerintah.

Fase berikutnya, instansi pemerintah menetapkan sistem pengukuran kinerja yang diperlukan bagi implementasi perencanaan strategis. Selama pelaksanaan kegiatan, data kinerja (yang menggambarkan capaian kinerja) dikumpulkan dan dibandingkan dengan rencana kinerja, dianalisis, serta diungkapkan faktor-faktor penyebab dan langkah-langkah perbaikan yang telah/akan dilakukan. Hasil pengukuran tersebut dilaporkan kepada publik dalam bentuk Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP). Laporan tersebut merupakan bahan pertimbangan bagi perbaikan kinerja yang berkesinambungan. Akuntabilitas kinerja instansi pemerintah mempresentasikan pertanggungjawaban instansi pemerintah atas capaian kinerjanya. Agar pencapaian kinerja dapat diukur secara langsung dan objektif melalui sistem pengukuran kinerja, maka indikator kinerja akan meliputi indikator kinerja keluaran (output), indikator kinerja hasil (outcome), dan indikator kinerja dampak (impact).

Penetapan indikator kinerja harus didasarkan kepada estimasi yang realistis dengan memperhatikan sasaran (output – outcome), dan tujuan (outcome – impact) yang telah ditetapkan dan data pendukung yang harus diorganisasikan. Indikator kinerja hendaknya bersifat (a) spesifik dan jelas ; (b) dapat diukur secara objektif ; (c) relevan dengan sasaran dan tujuan, serta ; (d) tidak ambigu/bias.

2. Penganggaran.

Rencana kinerja tahunan merupakan proses penjabaran lebih lanjut dan mencakup periode tahunan dari Rencana Strategis yang telah disusun. Oleh karena itu, penjabaran dari seluruh sasaran strategis, kebijakan, program, dan kegiatan yang akan dilaksanakan oleh instansi pemerintah harus diformulasikan dalam dokumen rencana kinerja yang memuat informasi mengenai :

1) Sasaran yang ingin dicapai pada periode tertentu.

2) Kelompok indikator kinerja yang diharapkan dari suatu kegiatan.

3) Tingkat kinerja yang diharapkan dapat dicapai pada periode tertentu.

4) Indikator keberhasilan atas tingkat kinerja yang diharapkan tersebut.

5) Rencana perolehan sumber data indikator kinerja yang diharapkan.

Rencana kinerja yang telah disusun tersebut merupakan dasar bagi instansi pemerintah untuk menyusun dan mengajukan anggaran berbasis kinerja. Sistem penganggaran tersebut merupakan sistem penganggaran yang akan mengaitkan kinerja unit-unit kerja pemerintah dengan alokasi anggaran yang akan dilaksanakan. Disamping itu juga berpedoman kepada kerangka kerja yang meliputi beberapa periode penganggaran (yang disebut Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah) sesuai dengan prinsip pembiayaan yang berkesinambungan (sustainable financing).

Pada sektor publik, penganggaran merupakan proses pengalokasian sumber daya keuangan negara yang terbatas (penerimaan dan sumber pembiayaan defisit) untuk digunakan sebagai pengeluaran pada setiap unit-unit pemerintahan. Secara umum, fungsi dari penganggaran adalah :

1) Pengendalian keuangan terhadap masukan.

2) Pengelolaan terhadap aktivitas yang sedang berjalan

3) Perencanaan

4) Penentuan prioritas

5) Akuntabilitas

a. Sistem Penganggaran Tradisional.

Sebelum diberlakukannya UU No 17 Th 2003, sistem penganggaran yang digunakan di Indonesia adalah Line-Item Budgeting, yaitu sistem penganggaran tradisional yang berbasis objek yang harus dibelanjai. Sistem penganggaran tradisional tersebut memiliki beberapa kelemahan al :

1) Orientasi pada pengendalian pengeluaran (expenditure control oriented)

Akuntabilitas terbatas pada besar dan cara pengeluaran dialokasikan, dan bukan pada hasil (outcome) yang dicapai. Pengabaian pada outcome tersebut diduga menjadi salah satu faktor penyebab terjadinya korupsi oleh aparatur pemerintah.

2) Dikotomi belanja rutin dan pembangunan yang tidak jelas (ambiguityon distinction between capitan and revenue expenditure).

Dikotomi tersebut menimbulkan praktek pergeseran anggaran (“rutin yang diproyeksikan”), misalnya biaya pemeliharaan barang modal yang seharusnya menjadi belanja rutin dimasukan sebagai belanja pembangunan. Selain itu terdapat juga masalah kesinambungan pembiayaan, misalnya pengadaaan barang modal melalui belanja pembangunan, tidak diimbangi dengan ketersediaan dana rutin untuk memelihara barang modal tersebut, sehingga banyak barang modal milik pemerintah yang tidak dapat dioperasikan atau rusak karena tidak tersedia dana operasional/pemeliharaan rutinnya.

3) Basis alokasi yang tidak jelas (allocation based is not clear).

Kinerja suatu instansi untuk mendapatkan insentif kenaikan anggaran didasarkan kepada kemampuan mengkonsumsi anggaran yang disediakan tanpa memandang apakah instansi tersebut ekonomis, efisien dan efektif dalam melaksanakan program/kegiatan yang ditetapkan. Dengan kata lain, akuntabilitas ditentukan oleh kemampuan instansi dalam menyerap anggaran, dan bukan oleh tingkat kinerja yang dicapai.

4) Cenderung tidak fleksibel (rigid).

Perubahan kondisi yang menuntut dilakukannya efisiensi dalam bidang-bidang tertentu terhambat oleh tidak fleksibelnya pergeseran antara satu alokasi dengan alokasi anggaran lainnya.

5) Orientasi pada satu tahun anggaran (short-term perspective).

Orientasi jangka pendek mengakibatkan kesinambungan penganggaran sulit untuk diterapkan dan sering tidak konsisten.

b. Sistem Penganggaran Berbasis Kinerja.

Solusi alternatif dari permasalahan tersebut di atas adalah diberlakukannya Anggaran Berbasis Kinerja sejak tahun 2003. Anggaran berbasis kinerja merupakan pendekatan sistematis untuk membantu pemerintah menjadi lebih tanggap kepada masyarakat pembayar pajak dengan mengaitkan pendanaan program pada kinerja produksi (menekankan kepada hubungan antara dana yang dianggarkan dengan hasil yang diharapkan). Manfaat yang dapat diperoleh dari Penganggaran Berbasis Kinerja tersebut adalah :

1) Fokus kepada hasil (focuses on results).

Pengendalian anggaran bergeser dari pengendalian masukan ke arah pengendalian hasil (outcome) yang dapat lebih mendorong kepada upaya utnuk menciptakan good governance dengan menekan korupsi. Dalam hal ini anggaran tidak hanya berfungsi sebagai tool for controlling inputs tetapi juga berkembang lebih jauh sebagai alat akuntabilitas yang lebih luas.

2) Lebih Fleksibel.

Pergeseran anggaran dimungkinkan untuk mencapai keekonomisan dan efisiensi sepanjang berada dalam lingkup sasaran strategis yang sama.

3) Lebih dapat dievaluasi.

Hal tersebut dimungklinkan karena adanya keterkaitan antara sasaran strategis yang ingin dicapai dengan jumlah dana yang dialokasikan.

4) Mempermudah pengambilan keputusan.

Hal tersebut dimungkinkan karena terdapat informasi kinerja yang menjadi fokus pertimbangan para pengambil keputusan.

5) Perspektif jangka panjang.

Hal tersebut dimungkinkan karena adanya integrasi antara sistem akuntabilitas kinerja dengan sistem penganggaran yang merujuk kepada implementasi siklus manajemen strategis dengan titik tolak pada penetapan rencana strategis.

Guna mengimplementasikan sistem penganggaran berbasis kinerja, diperlukan persyaratan sbb :

1) Kejelasan sasaran strategis.

2) Ketersediaan dan pengembangan indikator kinerja

3) Adanya keterkaitan antara sasaran strategis dengan indikator kinerja

4) Kejelasan akuntabilitas kinerja dan laporan akuntabilitas kinerja yang menekankan kepada hasil (outcome).

5) Perlu perencanaan lebih awal guna mencapai konsensus.

6) Adanya kepemimpinan yang baik untuk mempromosikan perubahan

7) Kehati-hatian dalam implementasi (serentak atau pilot project).

Konsekuensi dan dampak penerapan penganggaran berbasis kinerja dalam konteks undang-undang keuangan negara yang baru meliputi :

1) Perubahan klasifikasi anggaran dan integrasinya dengan sistem akuntansi pemerintahan.

2) Aturan mengenai fleksibilitas anggaran perlu diseimbangkan dengan akuntabilitas.

3) Restrukturisasi program-program pemerintah.